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全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、中央財經(jīng)委員會辦公室原副主任楊偉民日前在出席“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇2018”發(fā)表主旨演講時表示,黨的十八大特別是十八屆三中全會對城鎮(zhèn)化改革做了詳細(xì)部署,專門闡明城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的改革,改革意義上的城鎮(zhèn)化開始起步。但總體上看,改革落實還有很多障礙,要繼續(xù)把推進(jìn)城鎮(zhèn)化放在經(jīng)濟(jì)工作的重要位置,真刀真槍抓好以下幾項改革的深化。
一是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中央已經(jīng)確定到2020年落戶1億人的目標(biāo),按照目前的進(jìn)度這個目標(biāo)很可能難以完成。在戶籍制度改革的問題上,對白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)、對大學(xué)生和農(nóng)民工要平等對待、一視同仁。有關(guān)部門應(yīng)對一些地區(qū)不符合這種公平原則的積分制落戶進(jìn)行檢查、責(zé)令修改。
二是加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。中國必須面對城鎮(zhèn)化的大勢重啟住房制度改革。這次住房制度改革的重點與20世紀(jì)90年代不同,主要是面對城市化的大趨勢,解決進(jìn)入城市的新市民的住房問題?,F(xiàn)在2億多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)長期在城市工作居住,城市已經(jīng)離不開他們了,他們中的絕大多數(shù)已經(jīng)不會回到農(nóng)村了,他們在農(nóng)村的住房常年處于空置狀態(tài)。城市給他們提供了就業(yè)崗位,但并沒有同步為這2億多人口準(zhǔn)備好買得起、租得起的住房。多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,可以增加居住用地和商品房、租賃房的供給主體。多主體,意味著破除壟斷,意味著競爭,競爭意味著可能降低居住用地的價格,意味著可能降低商品房和租賃房的價格。
三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這項改革先是在部分縣市分頭進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地的改革試點,現(xiàn)在已經(jīng)改為“三塊地”在這些縣市同步推進(jìn),改革試點取得了不少成效。但我們完全可以在思想上再解放一點,在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的前提下,通過所有權(quán)與使用權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度改革解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場分割問題,實現(xiàn)同國有土地同等入市、同權(quán)同價。
農(nóng)村集體建設(shè)用地可以不改變其所有權(quán)進(jìn)入城市建設(shè)用地市場。這至少有利于解決城中村改造難問題。有的地區(qū),原村民集體經(jīng)濟(jì)組織自建、合建房即城中村提供的住房占住房總量的很大比重,大大超過商品房的數(shù)量。若通過拆遷改為國有用地、再招拍掛建設(shè)商品房,成本相當(dāng)高,房價很難降下來,而且拆遷難度極大。若不改變其土地或部分房子的集體所有性質(zhì),不改變部分房子的個人所有產(chǎn)權(quán),要求原村民集體經(jīng)濟(jì)組織或個人,按照城市規(guī)劃和城市設(shè)計規(guī)范進(jìn)行改造或重建,允許其改造或重建的住宅進(jìn)入房地產(chǎn)市場,他們的積極性就會提高,因為他們沒有失掉產(chǎn)權(quán),而且改造后還會增加收入。這實際上是政府讓利,不再獲取土地出讓金,也是把原來屬于房地產(chǎn)企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和購房人、租房人。
四是建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。十八屆三中全會提出了兩條改革舉措,一是允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,二是允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。
地方政府發(fā)債的改革已經(jīng)通過預(yù)算法的修改得以落實。但具體做法有待完善,還是自上而下的分配發(fā)債指標(biāo),地方政府無權(quán)根據(jù)自身需要和財力自主決定發(fā)債規(guī)模,這恐怕也是目前地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤之一。應(yīng)該按照三中全會確定的“規(guī)范透明”原則,賦予城市政府發(fā)行法定債務(wù)的自主權(quán),上級部門的任務(wù)是進(jìn)行規(guī)范和透明,讓市場決定城市政府債務(wù)的風(fēng)險、收益。
五是以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這是十九大提出的任務(wù),看起來是一個城鎮(zhèn)化發(fā)展的途徑問題,但真要形成城市群,不改革是不行的。這里的改革任務(wù)有很多。如,如何通過規(guī)劃體制改革,實現(xiàn)規(guī)劃的一體化,制定“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。改革規(guī)劃的審批體制,由立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)審定,形成具有法律約束力的規(guī)劃,違反規(guī)劃就是違法,這樣才能實現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。如何打破地區(qū)封鎖,實現(xiàn)市場的一體化,招商引資政策的均等化。如何實現(xiàn)人口、資金、土地、科研成果等在城市群自由流動、市場化配置。如何實現(xiàn)交通一體化和網(wǎng)絡(luò)化,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施,這就要改革以行政區(qū)為界限的規(guī)劃交通的體制。如何打通斷頭路,很多城市群硬件上建成了一小時交通圈,但因各種各樣的行駛限制,硬件上的一小時交通圈實際上變成了實際行駛時的二小時、三小時交通圈。如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化,統(tǒng)一各城市污染物治理和生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法,建立統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制。如何建立和完善跨區(qū)域的城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制,這也是三中全會提出的改革任務(wù),現(xiàn)在的一些跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制,還是臨時性的,缺乏權(quán)威性,難以有效解決城市群發(fā)展中各種矛盾。
六是簡化行政層級和改革建制市設(shè)置模式。我國目前實行的市管縣體制是1983年以來逐漸形成的,一定程度上發(fā)揮了城鄉(xiāng)合治、以市帶縣的功能,但增加了管理層次,加重了財政負(fù)擔(dān),降低了行政效率。應(yīng)該推進(jìn)減少行政區(qū)劃層級改革。